廢舊資源再生利用產業的發展現狀、問題與對策建議

廢舊資源再生利用，是指在社會生產和生活消費過程中產生的，已經失去原有全部或部分使用價值的各種廢棄物，經過回收、加工處理，能夠使其重新獲得使用價值的過程。廣義上講，廢舊資源再生利用產業包括廢舊資源回收產業和廢舊資源再生產業兩個部分。狹義上講，廢舊資源再生利用產業僅僅包括在回收之后的加工利用環節。

目前廢舊資源再生利用的品種范圍主要包括廢舊金屬、報廢電子產品、報廢機電設備及其零部件、廢造紙原料（如廢紙、廢棉等）、廢輕化工原料（如橡膠、塑料、農藥包裝物、動物雜骨、毛發等）、廢玻璃等。截至2017年底，中國廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢輪胎、廢紙、廢棄電器電子產品、報廢機動車、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池十大類別的再生資源回收總量為2.82億噸，同比增長11%。其中，廢電池、廢玻璃、廢舊紡織品回收量增幅較為明顯，分別增長46.7%、24.4%和29.6%；廢塑料和報廢機動車回收量出現下滑，分別同比減少9.9%和7.7%。當然對于一種廢舊物品是否仍然具有使用價值，隨著技術條件的變化以及認識的變化，再生利用水平會進一步提升，相應地，對于廢舊資源再生利用的內涵及其產業發展的認識也會逐步深化。

一、發展廢舊資源再生利用產業的重要意義

（一）發展廢舊資源再生利用產業可以直接降低原來資源的消耗，是緩解經濟發展資源約束的必然選擇

長期以來，中國大多數領域實施的是“資源-產品-廢物”的傳統生產方式，這種模式下，資源利用的效率較低，經濟社會發展必然伴隨著巨大的資源環境消耗，長期看難以持續。通過發展廢舊資源的再生利用產業，打造“資源-產品-廢舊資源-廢舊資源再利用”的循環發展模式，實現資源的循環利用，可以直接減少對原生資源的依賴，從而能夠提升資源綜合利用效率。

根據有關測算，每回收利用1萬噸廢舊物資，可節約自然資源4.12萬噸，節約能源1.4萬噸標準煤，減少6萬-10萬噸垃圾處理量。另根據《再生資源回收體系建設中長期規劃（2015-2020年）》的測算，2013年，廢鋼鐵、廢塑料、廢有色金屬、廢紙、廢輪胎、報廢汽車、廢棄電器電子產品、報廢船舶8大品種回收量超過1.6億噸，回收總值接近4800億元；廢鋼鐵、廢有色金屬、廢棄電器電子產品的回收率超過70%。初步測算，與使用原生資源相比，相當于節約1.7億噸標準煤，減少廢水排放113億噸，減少二氧化碳排放4億噸，減少二氧化硫排放375萬噸。踐行節約集約循環利用的資源觀，大力推進廢舊資源再生利用產業發展，減少對于原生資源的消耗，全面提升資源的綜合利用效率已經成為未來經濟社會發展的客觀要求和必然選擇。

（二）發展廢舊資源再生利用產業可直接減少環境污染，是促進環境保護的必然要求

從現實情況來看，不管是企業的生產過程，還是居民的日常生活過程，廢舊物品的產生不可避免，這些廢舊物品的亂排亂扔亂放會直接帶來嚴重的環境污染，并且，其中一些廢棄物品的成分較為復雜，長期占地堆存有可能對大氣、水體和土壤環境造成嚴重的隱蔽性、滯后性、持久性的復合污染。通過加強廢舊資源再生產業的發展，盡可能促進廢舊資源的回收加工利用，這就勢必可以直接減少亂扔亂棄的現象，從而能夠直接減輕對環境的污染。但同時，調研顯示，在廢舊資源回收加工利用環節，一些地區存在的廢舊物資交換場所環境衛生管理不嚴、報廢冰箱拆解中的氟利昂或報廢汽車中的廢油等處理不當、廢電路板的貴金屬酸洗、各類廢水未經處理任意排放、甚至一些再生工業園區本應處理的廢水集中排放等問題，也會對環境造成較為嚴重的二次污染。因此，在促進廢舊資源再生利用產業發展的過程中，必須通過產業的規范化發展、提升加工利用的技術水平、強化環境監管等多種方式，避免出現二次污染問題。

（三）發展廢舊資源再生利用產業將會在培育新的經濟增長點方面發揮重要作用

中國經濟已由高速發展轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。綠色低碳已被列入培育經濟新增長點、形成新動能的重要領域之一。廢舊資源再生利用產業，是資源綜合利用和環保產業的重要組成部分，近幾年呈現出較好的發展態勢。以廢舊資源的回收環節為例，2017年，中國十大品種再生資源回收總值為7550.7億元，受主要品種價格上漲影響，同比增長28.7%，所有再生資源品種回收總值均有增長。其中，廢舊紡織品增幅最高，同比增長62.8%；廢輪胎增幅相對最小，同比增長4.3%。從中國廢舊資源再生利用的現狀來看，中國的廢舊資源再生利用效率仍然嚴重低于發達國家，主要品種的回收率甚至低于60%，而發達國家一般在80%-90%的水平，利用率就相對更低，也遠落后于發達國家的水平，并且利用環節的產業鏈附加值較低，存在一定的資源浪費。如德國的ALBA公司將生活垃圾轉化為“綠色煤炭”的技術，開辟了解決垃圾圍城問題的新路。又如德國EKA公司的廢舊輪胎回收技術，95%的原料轉換率，零污染排放。

（四）發展廢舊資源再生利用產業直接提升居民就業與收入水平

一方面，隨著生活水平的不斷提升以及產品更新換代日益頻繁，廢舊物品會越來越多，推進廢舊資源再生利用，實現所謂的變廢為寶，可以有效提升廢舊資源的經濟價值，從而會提高回收價格，對于居民而言，較之以往的直接丟棄，也會增加一部分直接收入。同時，對于一些一線直接從事廢舊資源回收行業的人員來說，這更是增加收入的一條重要渠道。另一方面，廢舊資源再生利用行業屬于勞動密集型行業，廢舊資源回收、加工利用的整個環節，都會直接帶來就業人數的增加。以回收環節為例，這是很多進城務工人員的一條重要就業渠道，吸納就業人數較多。據統計，截至2017年底，全國再生資源回收企業數量為9萬多家，回收行業從業人員約為1200萬人。因此，加快發展廢舊資源利用產業，對增加居民收入、擴大就業都將帶來積極作用。

二、中國廢舊資源再生利用產業發展中存在的主要問題

（一）觀念認識存在誤區

一是對廢舊資源再生利用產業存在認知偏見。再生資源往往被作為企業原料來源的“補充項”與“備選項”，將其視作其他產業可有可無的“補充鏈”，甚至將其視為“賣廢品”“收破爛”的社會底層服務業，尚未從綠色經濟、循環經濟等新興產業視角加以認知。二是對廢舊資源再生利用產業發展缺乏系統性、整體戰略考量，缺少對其回收體系、拆解體系、無害化處理、再生利用體系等產業環節的整體規劃與設計，相應的政策制定、資金投入、人才培養與共性技術平臺建設等亟待完善。三是對再生資源替代原生資源的方式與方法認識模糊不清，造成統計體系與管理體系的滯后，限制了再生資源利用范圍。

（二）政策部署亟待加強

一是頂層部署亟待明確。雖然中國廢舊資源再生利用的相關法律法規和政策指導文件相繼出臺，但缺少具體的操作實施細則，且僅從回收的角度尚不能對廢舊資源再生利用產業形成中長期政策指導，廢舊資源再生利用產業仍然缺少系統明確的頂層部署與針對性戰略發展規劃。同時，部分地方政策還存在“一刀切”的現象，如在環保督查中對企業類型不加區分，致使很多有助于循環產業發展的回收企業在執法中被強行關停。二是行政監管不到位，廢舊資源再生利用產業的市場秩序比較混亂。三是稅收結構不盡合理。2009年1月起實施的《關于再生資源增值稅政策的通知》盡管明確了再生資源企業適用退稅政策，但還存在激勵對象模糊、返還滯后、稅負相對過高等問題，對產業健康良性發展的正向激勵與約束作用未得到充分體現。

（三）產業體系不夠完整

一是廢舊資源再生利用產業鏈條普遍較短，產業鏈比較脆弱，孤環、斷環多、耦合性弱。現階段，中國廢舊資源再生利用產業中不同環節的共需對接、耦合協調程度總體偏低，產業結構調整和改進主要集中在后端的回收和再利用環節，對于前端的技術研發、原型開發和需求分析涉及相對較少，相關企業在技術結構、產品結構、經營規模上的互補性不足，不同企業之間、企業與市場之間在戰略、產品、技術、市場以及觀念共識等方面尚未形成協同聯動發展局面，產業整體的競爭力較弱，價值鏈存在局部缺失或斷裂，價值耦合能力普遍較弱。二是廢舊資源再生利用產業的服務種類比較單一，廢舊資源的分類回收、分揀加工、運輸銷售、信息化管理等服務存在大量空白，尤其是在再生資源處理技術研發、生產流程設計、銷售與經營模式創新、信息交換與數字化管理等方面服務明顯滯后，尚未形成基于社會化、專業化分工，集廢物回收、分解、加工、利用、無害化處理等為一體的循環再生利用產業體系，專業人員培訓等配套體系建設也存在突出不足。三是廢舊資源再生利用產業集聚效率不高。目前，中國廣東、浙江、山東、河南、河北等地形成了一定規模的廢舊資源再生利用產業集群，產業園區數量也大幅提升，但在產品質量、技術支撐、配套服務水平、平臺管理能力、生態環境治理方面的優勢并不顯著，尚未形成完整的產業生態環境，不同園區之間缺少特色發展路徑，規模化優勢不明顯。

（四）市場機制尚不健全

一是產品與服務同質化問題比較突出。大型企業與中小微型企業提供的產品和服務差異性不大，缺少具有較強市場競爭力的廢舊資源再生利用品牌企業，產品與服務的技術含量普遍較低、資源整合能力較弱、批量化生產能力不足，價值創造能力不強，行業領軍企業缺失，整個行業呈現“小、散、弱”狀態。二是市場運行不規范，行業秩序比較混亂。由于缺少健全的專利規范保護，加之從業者職業資格認定體系缺失，使得廢舊資源再生利用產業中的技術、資金、人才、信息等難以轉化為實質性、排他性的競爭優勢，造成廢舊資源再生利用市場中存在大量的劣幣驅逐良幣現象。同時，由于缺少有效的市場監管機制和規范的產業統計體系，低質惡性競爭、不公平競爭問題嚴重，市場監管主體缺位，企業間的供需匹配效率較低，聯動發展能力不足。三是數字化信息化管理體系建設滯后。上下游企業聯系不緊密，“互聯網＋產業”發展體系尚未成型，市場運行效率和價值創造能力亟待提升。四是法律法規不夠完善。現行廢舊資源再生利用產業的法律法規還存在比較突出的不匹配、不完善問題，特別是有關回收主體責任、拆解利用規范、無害化處理標準等方面規定缺失，造成廢舊物品回收、拆解、利用活動中的違法違規現象頻發。

（五）技術創新能力總體不強

一是廢舊資源再生利用產業相關環節中尚存在大量技術瓶頸，使得廢舊資源再生利用的平均成本過高，嚴重制約著產業的快速、良性發展。二是廢舊資源再生利用產業涉及的資源能源節約和環境保護的節點性關鍵技術研發滯后，資源循環利用的核心技術支撐有待加強，生態性商業模式設計、材料選擇、工藝流程再造、再生利用方式等方面的創新能力普遍較弱。由于廢舊資源再生利用產業的循環經濟特質，需要將不同節點性技術加以集成，形成相對穩定的技術組合，實施整合性、集成式創新，對于研發試驗的要求相對較高，現行技術研發和創新體系在集成創新方面還存在較大欠缺。三是廢舊資源再生利用產業的市場化技術交易平臺和成果轉化平臺不健全，廢舊物品再生利用的成果轉化機制不完善，先進技術的推廣缺少有效路徑，加之整個行業主要以中小微型企業為主，技術水平參差不齊，多種自主性技術手段并存，造成許多廢舊物品被低價值利用，缺少相應的價值評估體系。

（六）行業管理比較薄弱

在中國廢舊資源再生利用產業現行統計框架中，涉及到資源消耗、價值產出、環境監測等數據還主要依賴行業協會、企業和地方政府向統計部門提供。受產業分類不統一、多頭管理等問題影響，廢舊資源再生利用產業的統計體系還不夠科學、系統、規范。除少數學者和部分地方政府自行開展的嘗試性統計核算外，大部分省市地區尚未將廢舊資源再生利用產業融入現行統計框架。從更大范圍的循環經濟統計看，中國除出臺部分清潔生產標準外，循環經濟的相關標準制定工作仍處于起步階段。由于缺乏相應標準和標識，循環經濟相關產品和服務在市場中難以得到準確認知與共識。此外，廢舊資源再生利用公共服務平臺建設不完善，導致產業政策、信息、共性技術等流動性較差，增加了企業建設經營成本。

（七）風險防控能力不足

2008年的國際金融危機對中國廢舊資源再生利用產業沖擊較大，根源是再生資源體系對原生資源市場的過度依賴，自身尚未形成完整健全的產業運行機制與保障體系，市場化建設相對滯后，金融市場不健全，現代金融工具不足，導致市場風險防控和抵御能力較弱，對于市場價格波動缺乏科學的觀測研判和靈活的應對能力，風險防控體制機制建設缺失。與此同時，廢舊資源再生利用產業內部的高端專業技術人員比重遠低于其他行業，從業者知識基礎和專業水平亟待提升。此外，除少數企業擁有較為先進的基礎設施與技術裝備以外，多數廢舊資源再生利用企業仍然存在設備簡陋、技術落后、研發投入不足，信息化、數字化、智能化水平較低等問題。專業技術人員和裝備的不足進一步削弱了企業抗風險能力，廢舊資源再生利用產業的專業化、精細化建設亟待加強。

三、廢舊物資回收利用與資源節約、環境改善

（一）廢舊物資回收利用節約的資源種類眾多

目前，中國廢舊物資回收種類主要有：廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢玻璃、廢紙、廢輪胎、廢棄電氣電子產品、報廢汽車、廢舊紡織品、廢電池等。各種廢舊物資的回收利用可以形成各種不同的再生資源。

可見，廢舊物資經過回收處理，可以形成多種再生資源，大量節約各種自然資源，減少對能源的消耗。同時，再生資源的利用與原生資源的利用相比，能夠降低環境污染，減少二氧化碳、二氧化硫等細顆粒物氣體的排放。

（二）廢舊物資回收利用中涉及的金屬資源最多

根據商務部發布的各年度《中國再生資源回收行業發展報告》，在主要的回收物資中，廢金屬（廢鋼鐵和廢有色金屬）的回收量最大，回收價值最高。如果考慮報廢汽車、報廢船舶回收中的廢金屬，廢金屬回收量在主要再生資源回收量中的占比大約為65%-70%左右，廢金屬回收價值在主要再生資源回收價值中的占比大約為67%-72%。

對廢舊資源進行回收、加工，能夠產生再生資源，將再生資源投入到生產過程中可以明顯降低對自然資源的消耗，減少能耗，因此，再生資源回收利用對資源供給具有顯著的替代性。

中國回收利用的主要再生資源可以顯著降低對許多自然資源的消耗，而這些自然資源的開發主要涉及下列產業：煤炭開采和洗選業、石油和天然氣采選業、黑色金屬礦采選業、有色金屬礦采選業、非金屬礦采選業、紙漿產業。

廢舊資源經過回收、加工處理，不僅可以分解、提煉出很多有用物質，替代對原生自然資源的消耗，而且與原生自然資源的開采利用相比，能夠大量降低能耗，減少廢氣和固體污染物質排放。

廢舊物資回收具有明顯的自然資源替代效應和減排效應。替代的主要資源包括金屬礦物、非金屬礦物、能源和木材。廢舊物資回收業所產生的再生資源對金屬礦物的替代效果最顯著，其中，對鐵礦石、銅礦和鋁礦的替代量排在前三位；對標煤的替代效果也十分顯著，石油、木材和廢金屬礦物的替代效果也不容忽視。

四、未來廢舊物資回收利用行業對資源供求的影響會更加顯著

從全球來看，廢舊物資回收利用產業是朝陽產業。面對著資源約束和經濟增長對資源的旺盛需求，發展廢舊物資回收利用產業必將對資源供求產生越來越大的影響。

（一）廢舊物資回收規模將進一步擴大

發展廢舊物資回收利用產業首要一環就是要提高廢舊物資回收率。2016年12月21日，工信部、商務部、科技部聯合發布《關于加快推進再生資源產業發展的指導意見》，提出在2020年建立再生資源產業體系，再生資源回收利用量達到3.5億噸。2017年5月，國家發展改革委印發的《循環發展引領行動》指出，到2020年，主要資源產出率比2015年提高15%，主要廢棄物循環利用率達到54.6%左右。

截至2017年，中國主要廢舊物資回收量有些已經達到或超過《指導意見》所確定的目標，有些已經接近確定目標。為此，基于《指導意見》和《引領行動》，考慮再生資源現有回收狀況，并參考相關預測，這里給出十種再生資源的重新預測結果，采用的預測方法主要是回歸方法和灰色系統預測法。

預測結果顯示，到2020年，中國廢舊物資回收規模總量可能達到3.6億噸。未來幾年，中國主要再生資源回收量都將大幅度提升，其中，廢鋼鐵的回收量異軍突起，成為最重要的再生資源。

（二）再生資源對資源供求的影響將進一步強化

從資源供給的角度看，廢舊物資回收規模的擴大必將使再生資源在資源供給中的地位更加突出，增強對原生自然資源的替代性，減少對原生自然資源的消耗，并有利于自然環境的進一步改善。

根據廢舊物資回收量的預測結果，在考慮廢舊物資全部轉化為再生資源前提下，參照中國目前主要礦產資源品位的，中國未來幾年再生資源對原生自然資源的替代效果和減排效果預測如表所示。

從資源需求的角度看，廢舊物資回收規模的擴大將會產生出更多的再生資源，并替代更多的原生自然資源滿足各個行業尤其是資源加工業對資源的需求。預計各個行業對再生資源的需求滿足度將會進一步提升。這里給出基于灰色預測模型的中國未來幾年資源加工業對再生資源的預測滿足度。

五、促進廢舊資源再生利用產業發展的對策建議

（一）以全產業鏈發展和創新驅動為重點，增強龍頭企業競爭力

龍頭企業是廢舊資源再生利用產業發展的主體和關鍵。應積極實施龍頭企業帶動戰略，鼓勵龍頭企業全產業鏈發展，支持龍頭企業提升技術水平，以提高廢舊資源再生利用產業發展質量和效益為中心，優化廢舊資源再生利用產業發展的勞動力、資本、土地、技術、管理等要素配置，推動廢舊資源再生利用產業新技術、新業態、新商業模式蓬勃發展，形成創新驅動產業發展模式。

（二）加強廢舊資源再生利用產業園區建設，推動產業空間集聚發展

促進廢舊資源再生利用產業發展，需要充分發揮和培育園區的產業集聚效應、關聯效應、產出效益、根植性、成長性和競爭力，合理安排廢舊資源再生利用產業空間布局，引導廢舊資源再生利用產業向特色園區集中，根據廢舊資源再生利用產業發展特點，區域資源環境承載能力、現有開發基礎和發展潛力，建設有效引領區域經濟發展、功能定位突出、產業集中集約的廢舊資源再生利用產業園區。支持廢舊資源再生利用產業園區進行試點示范，開展清潔生產審核、質量管理體系和環境管理體系認證。

（三）重視產業的戰略價值，完善財稅政策支持體系

發展廢舊資源再生利用產業，必須重新審視和思考廢舊資源再生利用與自然、社會可持續發展的關系，高度重視廢舊資源再生利用產業的戰略價值，強化約束與激勵相容的政策機制，完善財稅政策支持體系。未來，應突出強調廢舊資源再生利用產業對加快綠色發展、推動生態文明建設的重要性，加強對廢舊資源再生利用產業的特征識別與產業細分，避免將廢舊金屬處理等廢舊資源再生利用產業納入鋼鐵產業“去產能”范疇，持續、穩定加大對廢舊資源再生利用產業的財政支持力度。重點對廢舊資源再生利用產業的技術開發、重大項目和產業示范項目，給予資本金入股、資金補助、貸款貼息以及政策性補貼等支持。創新廢舊資源再生利用行業公共服務供給機制，給予廢舊資源再生利用企業貼息補助、政府擔保機構配置相應貸款擔保額度，解決企業融資問題。完善廢舊資源再生利用的稅收體系，鼓勵和扶持符合國家退稅或者減免稅條件的廢舊資源回收利用企業和個體工商戶，依法享受稅收優惠政策。同時，加大征稅監管，打擊廢舊資源回收利用過程中的虛開、倒賣發票等違法行為，建立違法企業黑名單制度，并將其相關違法記錄納入社會征信系統。

（四）加強規劃布局與互聯網融合，健全廢舊資源再生利用回收網絡

重點結合新型城鎮化和鄉村振興戰略實施，完善和加強回收網點布局與建設，將廢舊資源回收企業、網點、交易市場納入城鄉建設規劃，在工廠和企業集聚區、居民社區等建立回收點，在農村、鄉鎮按照居民戶數設置簡易收購站點或固定收購站點，疏通工業垃圾、生活垃圾、建筑垃圾等各類固體廢棄物回收渠道。同時，圍繞廢舊資源再生利用產業結構的合理化和高級化，積極推廣發展“互聯網＋回收利用”模式。借助大數據、物聯網等新一代信息技術，推動廢舊資源回收利用與信息技術融合，引導廢舊資源回收利用行業向信息化、自動化、智能化方向發展。重點放大信息技術在優化流程、控制成本、提升效率、整合資源與市場等方面的積極效應，推動廢舊資源再生利用企業利用互聯網、大數據開展信息采集、數據分析、流向監控，通過物聯網技術跟蹤產品及廢棄物流向，利用互聯網搭建廢舊資源回收利用在線交易平臺，使需求方能夠快速獲得服務匹配，促使廢舊資源再生利用交易市場由線下向線上線下結合轉型升級。

（五）加強產業發展頂層設計，強化法律法規保障

從全球范圍看，自20世紀70年代以來，日本、德國等發達國家就開始為促進廢舊資源再生利用進行立法規制，頒布實施了《家用電器回收法》、《廢棄物管理法》等一系列廢舊資源再生利用專項法律法規，通過具有較強法律效力的專項法律法規，強化生產者和消費者責任，保障廢舊資源再生利用產業的健康發展。中國也應借鑒國際經驗，在現有促進廢舊資源再生利用產業發展的相關制度基礎上，進一步加強廢舊資源再生利用相關法律法規體系建設，重點做好廢舊資源再生利用法律法規的頂層設計，加快出臺關于廢舊資源再生利用的專項法律法規，合理確定廢舊資源再生利用的范圍，進一步明確規定生產者、消費者的責任和義務。同時，加強廢舊資源再生利用監管部門之間的溝通和協調，避免廢舊資源再生利用領域政出多門、多頭交叉管理，明確部門管理權責。通過完善相關法律法規體系，進一步明晰廢舊資源再生利用產業發展過程中各利益相關主體的權責和義務，以法律形式保護廢舊資源利用企業和個人的合法權益，對違規者予以相應的懲罰，推動廢舊資源再生利用產業的規范化發展。

（六）以廢舊資源再生利用企業轉型升級為主線，提升行業協會服務能力

在當前國際經濟環境日益復雜、經濟高質量發展要求不斷提升、廢舊資源主要品種價格持續走低、企業經營成本日益攀升、生存壓力較大的情況下，更需要充分發揮行業協會作用，以廢舊資源再生利用企業轉型升級為主線，提升廢舊資源再生利用行業協會服務能力，助力廢舊資源再生利用產業更好更快發展。

（七）加大宣傳教育力度，增強社會公眾環保意識