我國危險廢物管理處置現(xiàn)狀及發(fā)展建議

我國危險廢物產(chǎn)生行業(yè)繁多，產(chǎn)廢種類繁雜，且產(chǎn)生量逐年增加，2012-2017年平均年增長速率為13.47%，預計2020年全國危險廢物產(chǎn)生量將達到13000萬噸以上。截至2018年底全國危險廢物經(jīng)營單位核準收集和利用處置能力達到10212萬噸/年（其中收集能力1201萬噸/年），但我國危險廢物管理仍面臨著處置能力結(jié)構(gòu)與需求不匹配、處置設施能力空間供需不平衡、部分利用處置設施技術(shù)和運營管理水平有待提高、部分重點地區(qū)危險廢物保障能力不足等管理問題。為應對上述問題，建議利用處置設施前期科學謀劃，積極提升現(xiàn)有利用處置設施水平，大力開展新增利用處置設施建設，強化重點行業(yè)、重點園區(qū)、重點種類處置能力建設。

一、危險廢物管理與產(chǎn)生現(xiàn)狀

（一）危險廢物管理重要意義

隨著習近平生態(tài)文明思想的不斷深化，“兩山論”和綠色發(fā)展理念的不斷實踐，危險廢物管理已經(jīng)深度融入我國社會與經(jīng)濟發(fā)展體系。從2017年黨的十九大報告到2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，都對我國危險廢物管理提出明確要求（見圖1）。堅持全過程管理，堅持風險管控，堅持管理體系強化，是確保我國人民身體健康、生態(tài)環(huán)境安全的重要途徑。

圖1近年來危險廢物管理需求

（二）危險廢物管理法規(guī)與標準體系

按照危險廢物產(chǎn)生源不同，危險廢物分為工業(yè)源危險廢物和社會源危險廢物；按照污染物種類不同，分為有機危險廢物和無機危險廢物；按照危險廢物危害屬性不同，分為腐蝕性、毒性、易燃性、反應性、感染性危險廢物[1]。從環(huán)境管理角度出發(fā)，我國危險廢物主要按照產(chǎn)生行業(yè)、工藝不同進行分類，并形成《國家危險廢物名錄》（以下簡稱《名錄》）。2016年修訂版《名錄》將危險廢物調(diào)整為46大類別479種[2]。《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》）規(guī)定，危險廢物是指列入《名錄》或者根據(jù)國家規(guī)定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物。

在法規(guī)體系上，《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《固廢法》構(gòu)成了我國危險廢物管理的頂層法規(guī)體系。目前，我國已形成了包括污染防治責任制度、標識制度、管理計劃制度、申報登記制度、源頭分類制度、轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度、經(jīng)營許可證制度、應急預案備案制度、人員業(yè)務培訓制度以及貯存設施管理制度在內(nèi)的一套完整的管理體系（見圖2）[3][4]。《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》所規(guī)定的危險廢物經(jīng)營許可證制度和《危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》所規(guī)定的聯(lián)單制度，則是典型的危險廢物管理制度[5][6]。

目前，中國危險廢物治理行業(yè)主管部門為各級生態(tài)環(huán)境主管部門，負責對本行政轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境工作實施具體監(jiān)督管理。生態(tài)環(huán)境部負責對中國危險廢物環(huán)境污染防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

圖2我國危險廢物管理法規(guī)和標準體系

（三）危險廢物產(chǎn)生與處理處置現(xiàn)狀

1.產(chǎn)生情況

近年來，我國危險廢物產(chǎn)生量成持續(xù)快速增加態(tài)勢。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2019）》，2017我國統(tǒng)計申報的危險廢物產(chǎn)生量為6936.89萬噸，2012-2017年年平均增長率為13.47%，預計2020年全國危險廢物產(chǎn)生量將達到13000萬噸以上[7]，見圖3。

圖3近年危險廢物產(chǎn)量分析

從產(chǎn)廢種類角度分析，危險廢物以廢堿、廢酸、石棉廢物、有色金屬冶煉廢物、無機氰化物廢物、廢礦物油為主[8]。2015年，廢堿產(chǎn)量623.0萬噸，占總量的15.7%；廢酸571.2萬噸，占比14.4%；石棉廢物549.2萬噸，占比13.8%；有色金屬冶煉廢物388.9萬噸，占比9.8%；無機氰化物廢物355.5萬噸，占8.9%；廢礦物油213.0萬噸，占5.4%。

從產(chǎn)廢行業(yè)角度，我國危險廢物重點產(chǎn)生行業(yè)包括有色金屬冶煉（鉛鋅冶煉、銅冶煉、鋁冶煉）、煉焦（新型煤化工）、涂料（油墨、顏料及類似產(chǎn)品）制造、環(huán)境治理業(yè)（固體廢物焚燒）、基礎化學原料制造、金屬表面處理、金屬熱處理加工、電子元件制造、石油化工、鋼壓延加工等十大行業(yè)[9]，其危險廢物產(chǎn)量占全國各類危險廢物總產(chǎn)量的50%。十大行業(yè)中，煉焦（新型煤化工）、涂料（油墨、顏料及類似產(chǎn)品）制造、基礎化學原料制造、石油化工都屬于化工行業(yè)。2015年，化學原料和化學制品制造業(yè)危險廢物產(chǎn)生量763.1萬噸，占工業(yè)危險廢物產(chǎn)生量的19.2%；綜合利481.1萬噸，綜合利用率為62.8%，占工業(yè)危險廢物綜合利用總量的23.9%；處置量274.5萬噸，處置率為35.5%，占全國工業(yè)危險廢物處置總量的23.4%。

2.處理技術(shù)與能力

危險廢物處理方式包括無害化和資源化兩種方式。處理工藝體系包括預處理工藝、資源化工藝和處置工藝。預處理工藝是資源化或處置的前置工藝，預處理技術(shù)主要包括物理處理技術(shù)、化學處理技術(shù)、物理化學處理技術(shù)、生物處理技術(shù)等，具體包括分選、破碎、蒸餾、萃取、脫水、結(jié)晶、洗滌分離、脫附、沉淀、中和、固化穩(wěn)定化、熱處理、催化技術(shù)、碳化等，典型預處理技術(shù)包括飛灰水洗工藝技術(shù)、低溫熱脫附、催化加氫技術(shù)、鹽浴、等離子處理技術(shù)等。資源化工藝主要包括提純、分離、穩(wěn)定化、固化穩(wěn)定化和代替物料參與生產(chǎn)等技術(shù)，典型技術(shù)包括工業(yè)窯爐協(xié)同處理技術(shù)、廢礦物油的除雜提純技術(shù)等。無害化處置工藝主要分為焚燒技術(shù)和非焚燒技術(shù)，典型焚燒技術(shù)主要指高溫焚燒技術(shù)、高溫熔融技術(shù)等，典型非焚燒主要指陸地安全填埋技術(shù)、深井貯存技術(shù)和遠洋填海/排海技術(shù)[8]。

近年來，我國危險廢物集中處置能力提升較為明顯。截至2018年底，全國各省（區(qū)、市）頒發(fā)的危險廢物（含醫(yī)療廢物）經(jīng)營許可證共3220份，全國危險廢物經(jīng)營單位核準收集和利用處置能力達到10212萬噸/年（含收集能力1201萬噸/年）（見圖4）。其中：2018年全國焚燒核準經(jīng)營規(guī)模、填埋場容量分別較2015年增加146%、265%；水泥窯協(xié)同處置危險廢物能力呈爆發(fā)式增長，2016-2018年我國建成、在建和規(guī)劃建設的水泥窯協(xié)同處置危險廢物項目愈百項，截至2018年12月水泥窯協(xié)同處置危險廢物持證單位約73家，核準危險廢物經(jīng)營能力440萬噸/年。

圖42006-2018年我國危險廢物處置能力變化

2018年，我國危險廢物經(jīng)營單位實際利用處置量為2542萬噸（不含危險廢物收集量和醫(yī)療廢物處置量），其中利用危險廢物1911萬噸、占比75%，采用焚燒方式處置危險廢物181萬噸、占比7.1%，采用填埋方式處置危險廢物157萬噸、占比6.2%，采用水泥窯協(xié)同方式處置危險廢物101萬噸、占比4.0%，采用其他方式處置危險廢物192萬噸、7.6%。

3.處理處置情況

在分析我國危險廢物綜合利用和處置情況前，首先需要說明數(shù)據(jù)分析口徑。2020年版《固廢法》第八十一條規(guī)定，“從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，貯存危險廢物不得超過一年；確需延長期限的，應當報經(jīng)頒發(fā)許可證的生態(tài)環(huán)境主管部門批準”，而該條款在2004年的版本中則表述為“貯存危險廢物必須采取符合國家環(huán)境保護標準的防護措施，并不得超過一年；確需延長期限的，必須報經(jīng)原批準經(jīng)營許可證的環(huán)境保護行政主管部門批準”。兩個版本中對于危險廢物貯存期限的要求都是一年，但2020年《固廢法》貯存的管理對象不包括產(chǎn)廢單位（產(chǎn)廢單位運營范圍不包括收集、貯存、利用、處置等），模糊了產(chǎn)廢單位危險廢物的貯存期限。以現(xiàn)有2017年之前的數(shù)據(jù)作為分析基礎，則應遵循2004年《固廢法》，認為當年的綜合利用量和處置量都應包含了上一年的貯存量，即綜合利用率或處置率為當年綜合利用量或處置量比當年的產(chǎn)生量與上一年的貯存量之和[10]。從圖5中可以看出，全國危險廢物的綜合利用率保持在46%上下，而處置率則逐年增加。

圖5近年來危險廢物綜合利用和處置量變化

從全國范圍內(nèi)以2017年數(shù)據(jù)為樣本進行觀察，危險廢物產(chǎn)量以華東、西北、西南為首，分別為3208.03萬噸、910.22萬噸和690.35萬噸。在消納方式上，綜合利用以華中、華東為優(yōu)，華北、華南、東北則以處置為主。綜合分析發(fā)現(xiàn)，華北、華東、華中、華南危險廢物消納量達到90%以上，東北、西南消納量77%以上，而西北地區(qū)危險廢物產(chǎn)量910.22萬噸，全國第二，但消納能力最差，消納量僅為35%，加之西北生態(tài)脆弱，又是三江源重要保護地區(qū)，其危險廢物環(huán)境風險嚴峻。

圖6近年危險廢物管理需求

二、危險廢物管理存在的主要問題

1.處置能力結(jié)構(gòu)與需求不匹配

目前我國核準危險廢物經(jīng)營單位收集和利用處置能力超過1億噸，但存在部分危險廢物利用處置設施全年負荷率超過100%，而全國危險廢物利用處置設施全年整體負荷率僅30%的現(xiàn)象，表明危險廢物利用處置能力結(jié)構(gòu)與需求不匹配，不同危險廢物種類利用處置能力發(fā)展不平衡[11]。如廢礦物油、有色金屬冶煉廢物、廢鉛蓄電池等處理難度小、處置效益好的危險廢物利用設施能力增長較快，甚至能力過剩。同時，化工廢鹽、電鍍污泥、含砷廢物等危險廢物技術(shù)門檻高、處理難度大、利潤率低，致使處置能力缺口較大[12]。

2.處置設施能力空間供需不平衡

我國危險廢物產(chǎn)生量大的區(qū)域主要在東部沿海和西北內(nèi)陸，而危廢處置能力強的地區(qū)位于華東華南。山東、青海、湖南、云南、新疆等地區(qū)危險廢物產(chǎn)生量遠大于其處置能力，江蘇、陜西、浙江、江西、廣東等地區(qū)危險廢物處置能力大于其產(chǎn)生量。由于危險廢物跨省轉(zhuǎn)移審批手續(xù)復雜，運輸成本較高，使得危險廢物利用處置區(qū)域供需失衡情況長期存在。

3.部分利用處置設施技術(shù)和運營管理水平有待提高

部分危險廢物利用處置設施在穩(wěn)定運行、處置方式、污染防治等方面還有很大的提升空間，部分利用處置設施工藝技術(shù)水平較低，難以滿足現(xiàn)行環(huán)保相關標準及資源化利用要求[13]。部分設施經(jīng)營單位技術(shù)研發(fā)能力弱，運行維護不到位，運營管理不夠規(guī)范，存在超標排放現(xiàn)象，造成危險廢物處置的經(jīng)濟、社會與環(huán)境效益低，環(huán)境風險大。

4.部分重點地區(qū)危險廢物保障能力不足

部分大型危險廢物產(chǎn)廢單位和工業(yè)園區(qū)沒有配套的危險廢物貯存、利用和處置設施，危險廢物焚燒、填埋等處置能力明顯不足，且新建設施選址日益困難[14][15]。按照2018年實際填埋量測算，天津、遼寧、海南、吉林和河南六省的填埋設施剩余年限不足五年，而新建項目建設周期長，一般需要五年。

三、管理能力發(fā)展建議

1.做好利用處置設施前期科學謀劃

按照“省域內(nèi)能力總體匹配、省域間協(xié)同合作、特殊類別全國統(tǒng)籌”的原則，統(tǒng)籌危險廢物處置能力建設。各省（區(qū)、市）應組織開展危險廢物產(chǎn)生、利用處置能力和設施運行情況評估，掌握底數(shù)，科學規(guī)劃并實施危險廢物處理處置設施建設規(guī)劃，將危險廢物集中處置設施納入當?shù)毓不A設施統(tǒng)籌建設。

2.積極提升現(xiàn)有利用處置設施水平

一是淘汰處置規(guī)模小、工藝技術(shù)落后、運行不符合標準規(guī)范、污染物排放超標的處理處置設施；二是對具備條件的設施開展提標改造，加大技術(shù)創(chuàng)新和改造力度，提高現(xiàn)有設施的技術(shù)水平；三是提升既有處置設施運營管理水平。

3.大力開展新增利用處置設施建設

鼓勵危險廢物資源化利用項目建設，支持高標準建設技術(shù)先進的危險廢物資源化利用設施建設，發(fā)展水泥窯協(xié)同處理技術(shù)，將其作為危險廢物消納能力的有益補充，支持工業(yè)爐窯協(xié)同處置危險廢物等示范工程建設，推廣應用一批技術(shù)先進、經(jīng)濟可行、效果良好的處置利用技術(shù)。嚴格限制可利用或可焚燒處置的危險廢物直接填埋，減少危險廢物填埋量。

4.強化重點行業(yè)、重點園區(qū)、重點種類處置能力建設

鼓勵大型石油化工等產(chǎn)業(yè)基地配套建設危險廢物利用處置設施。鼓勵產(chǎn)生量大、種類單一的企業(yè)和園區(qū)配套建設危險廢物收集貯存、預處理和處置設施。對多氯聯(lián)苯廢物等需要特殊處置的危險廢物和含汞廢物等具有地域分布特征的危險廢物，實行全國統(tǒng)籌和相對集中布局，建設專業(yè)化利用處置基地。加強廢酸、廢鹽、生活垃圾焚燒飛灰等危險廢物利用處置能力建設。